2010년 7월 1일 창원시청 앞에서 열린 통합 창원시 출범행사. /경남도민일보 DB


경남도는 부산시와 행정통합 최종 결정을 위해 '주민투표'를 준비하고 있다. '주민'이 중심이 돼 지역사회 앞날을 결정해야 하기에 그 판단을 맡기겠다는 것이다.
도민들은 가깝게는 마산-창원-진해 통합이 주민이 아닌 시의회와 정치권 주도로 진행되면서 겪은 부작용을 직·간접적으로 공유하고 있다. 통합이 주민 삶을 어떻게 나아지게 할지 자치단체와 정부는 끊임없이 설명해야 한다.
주민 삶 질적 하락 불가피?
통합 바다이야기pc버전다운 이후 주민 삶과 관련한 지표는 대체로 악화했다는 연구 결과가 많은 편이다. 최종민 계명대 행정학과 교수는 지난해 대한지방자치학회가 펴낸 〈한국지방자치연구〉에 '지방자치단체 행정구역통합의 효과에 관한 연구: 창원특례시 사례를 중심으로'를 실었다. 2010년 출범한 통합 창원시 사례를 연구한 최 교수는 "재정자주도와 1인당 지방세 수입, 1인당 지역 내 총생산 황금성릴게임사이트 , 인구 1000명당 기업과 종사자 수, 주민 1인당 세출 예산액과 사회복지예산 지출 비중을 분석한 결과 행정구역 통합 이후 사회복지예산 지출 비중은 2010년 이후 유의하게 증가했지만 그 외 주요 지표에서는 통계적으로 유의한 효과가 나타나지 않았다"고 밝혔다.
그러면서 "행정구역 통합이 단순한 지리적인 구역 통합만으로 충분한 성과를 기대 바다이야기프로그램 하기 어려우며 통합 이전에 지역 특성을 반영한 현실성 있는 발전 방안 수립과 검증, 통합 이후 지속적인 정책적 지원이 선행돼야 함을 시사한다"며 "행정구역 통합에 앞서 정부와 지방자치단체 관계 재정립이 필요하다. 특히 행정구역 통합이 실질적인 재정역량 확충과 지방분권 실현으로 이어지기 위해서는 세제 개편과 세입 구조 개선이 요구된다"고 짚었다.
오리지널바다이야기지역에서는 '대한민국은 지방분권 국가'라고 명시하는 헌법 개정, 국세와 지방세 비율 7.5 대 2.5 수준에서 7 대 3 또는 5 대 5 수준으로 조정하는 방안, 내국세 총액 19.24%인 지방교부세율 22%로 상향 조정 등을 요구하고 있다. 광역자치단체 행정통합은 개헌과 재정분권 등이 병행돼야 유의미한 효과를 거둘 수 있다.
안권 바다이야기5만 욱 지방분권전국회의 공동대표도 지난해 9월 마산YMCA가 주최한 '마산·창원·진해 통합 15년 명암과 과제'라는 강연에서 창원시 자치 역량이 계속 하락했다고 짚었다. 재정자립도는 2010년 47.8%였다가 2025년 31.42%로 떨어졌고, 2010년부터 2017년까지 자치역량 지수 평균은 0.9632로 성산·의창·마산회원·마산합포·진해구 모두 통합 이전 기준인 1에 미치지 못했다.
정체성 흔드는 문제…관심·참여 핵심
통합은 주민 정체성 훼손 문제도 낳는다. 창원시 출범 이후 15년이 지났으나 옛 마산과 진해지역에는 '창원에 흡수됐다', '마산시·진해시가 그대로 있었으면 더 발전했을 것이다'라는 인식이 남아 있다. 이달 9일 더불어민주당 대전·충남 통합 및 충청지역발전특별위원회가 연 '대전·충남 통합 타운홀미팅(주민 회의)'에서도 주민들은 통합 이후 '대전시' 명칭이 사라질 가능성을 두고 우려를 나타냈다.
일본 오사카 통합, 이른바 '오사카도' 구상은 정치권 주도로 추진됐다. 오사카부와 오사카시 중복 행정 문제점을 해결하며 광역 행정 기능을 일원화해 효율을 높이려는 취지였다. 특히 도쿄 일극 중심 체제를 바꾸고 지진 등 자연재난 발생 가능성이 낮은 도시에 제2의 수도 기능과 관련 자원을 정비하려는 목적도 있었다.
그러나 이 구상은 2015년과 2020년 주민투표 결과 모두 근소한 차이로 부결됐다. 정치권 영향이 큰 주민투표였던 데다 구체적인 성장 전략을 담은 청사진이 부족하고 오사카시 자주 재원이 갑자기 줄어 복지 등 주요 행정서비스 질이 떨어질 가능성 등이 제기되면서 좌초됐다는 분석이 있다.
원론적이지만 통합 과정은 주민 관심과 참여가 관건이다. 행정도 투명한 정보 공개와 지속적인 협의에 힘써야 한다. 대구-경북 행정통합 공론화위원회는 2021년 '대구경북행정통합 기본계획(안)' 보고서에서 자치단체가 먼저 제안해 추진된 영국 광역런던정부(Greater London Authority) 사례를 언급했다.
공론화위는 "행정통합은 정치적 결정에 기초하므로 지역 자치단체장과 공무원의 통합적 리더십이 매우 중요하다"면서도 "영국 GLA 사례를 볼 때 행정통합은 상향식, 자발적, 지역 주도로 이뤄지는 것이 바람직하다"고 진단했다.
이어 "통합은 양 자치단체 주민 간 협약이므로 통합 대상 자치단체 주민들이 통합을 통해 기대하는 지역별 목표와 전체 통합 정부 목표 등을 구체적인 협약서로 작성해야 한다"며 "통합 정부와 주민 등 관련 주체 간 사전에 정교한 협약서 작성과 구체적인 협의 과정이 없다면 결국 행정통합 추진 과정에서 커다란 갈등 요인이 발생할 것"이라고 내다봤다.
/이동욱 기자