인천 중구 인천국제공항의 활주로 등 전경 모습. 인천국제공항공사 제공






인천 중구의 재정자립도는 공항과 항만, 관광자원을 보유하고 있는데도 세입 구조가 시설 및 개발 이익과 충분히 연동되지 못하면서 30년째 일정 범위 안에서 정체하는 ‘박스권’에 머무르고 있다. 더욱이 최근 타 지역의 세제혜택 경쟁에 밀려 비행기 재산세 감소 등으로 인해 재정자립도는 하락세로 돌아서고 있다. 이런 구조적 한계 속에서 중구는 오는 7월 1일 인천형 행정체제 개편에 따라 ‘영종 바다신2게임 구’와 ‘제물포구’로 분리 출범한다. 행정구역 개편이 자치구의 재정 체질 개선으로 이어지기 위해서는 단순한 조직 분리를 넘어 새로운 성장 동력 확보가 시급하다.


■ 인천국제공항·인천항 품었지만…재정자립도는 제자리



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인천 중구 재정자립도. 그래픽 유동수화백


중구의 재정자립도는 인천국제공항의 등장과 뗄레야 뗄 수 없다. 인천국제공항은 김포국제공항의 포화 상태를 해결하기 위해 영종도와 용유도 사이의 바다를 메워 건설했다. 인천국제공항의 공사 기간부터 국제통화기금(IMF) 외환위기 직전 릴게임 인 1995~1998년에는 중구의 재정자립도는 50%대를 유지했다. 1995년 51%로 시작해, 1996년 57.3%, 1997년 50.6%, 1998년 50.7%을 기록했다.
하지만 IMF 외환위기를 마주하면서 중구의 재정자립도는 1999년 44.6%로 6.1%포인트(p) 하락하면서 1차례 변곡점을 맞이한다. 이는 중구가 인천항의 항만 바다이야기오락실 물류를 중심으로 산업구조가 이뤄진 탓에 외환위기 국면에서 물동량 감소와 기업 활동 위축이 곧바로 지방세 감소로 이어진 것이다. 여기에 중구 내륙에는 원도심 주거지 비중이 높아 취득세 등 내수 기반 세원이 취약했던 점도 재정자립도 하락을 키운 요인으로 작용했다.



인천 중구 사이다릴게임 내항 1·8부두 사진. 경기일보 DB


중구는 2001년 3월 인천국제공항이 정식 개항하면서 수입이 늘어 재정자립도 역시 소폭 증가했다. 2001년 46.7%와 2002년 48.7%, 2003년 47.6%, 2004년 51.4%로 서서히 증가했다. 이는 공항의 활주로나 계류장 등의 토지와 건축물에 부과하는 재산세와 항공사가 항공기를 취득한 뒤 주소지로 ‘인천 중구’로 등록함에 따라 받을 수 있는 세입이 늘었기 때문이다. 세수가 안정적인 환경이 만들어진 것이다.
앞서 인천항 역시 항만 성장기인 1995~2000년에는 중구의 상대적으로 높은 재정자립도에 영향을 미쳤다. 타 지자체의 재정자립도가 30~40%에 머무는 것과 달리 중구의 재정자립도는 1995년 51%로 높은 수치로 시작했다.
하지만 2000년대 이후 인천항만공사(IPA)가 등장하면서 항만시설의 국가 소유 구조와 공기업 중심 운영 체계로 인해 물동량 증가가 지방세 확대로 이어지지 않으면서 재정자립도에 미치는 영향은 미미했다. 지역의 항만 성장과 재정자립도 상승이 비례하지 않는 구조적 한계가 이어진 셈이다.
인천항의 물동량은 지난 2013년 200만TEU 돌파 이후 점진적으로 성장했다. 하지만 이 시기의 재정자립도 54.3%에서 53.5%로 0.8%p의 하락만 이뤄졌다. 또 2017~2025년 등 9년 동안 연간 300만TEU를 돌파하는 등 최대치를 경신하고 있지만 재정자립도는 2017년 51.6%에서 46.2%로 5.4%p 하락했다.



인천 중구 재정자주도. 그래픽 유동수화백


다만, 중구의 재정자주도는 2005년 78.9%, 2006년 74.4%, 2007년 72% 등 높았다. 이는 인천공항과 항만 등으로 인한 지방세 수입으로 교부세 등이 타 군·구보다 낮았기 때문에 벌어진 현상이다. 재정자주도는 교부세 등 중앙정부 이전 수입이 낮을수록 높아지기 때문이다.
■ ‘반쪽짜리’ 인천경제자유구역(IFEZ)
중구의 안정적인 재정자립도는 오래가지 못했다. 민선 4기 안상수 인천시장은 중구를 중심으로 영종국제도시라는 IFEZ를 추진한다.
이는 2000년대 중반 이후 새로운 성장 동력으로 영종에도 IFEZ를 추진했다. 당시 중구의 재정자립도는 2004년 51.4%에서 2005년 55.3%로 상승했으나, 2006년에는 46.3%로 9%p 가까이 떨어졌다. 이후 2007년에는 44%까지 떨어지며 저점을 기록했다.
이 시기는 민선 4기 출범과 함께 영종·용유 지역 관광개발과 기반시설 확충이 본격화한 시기다. 인천국제공항 배후 인프라 정비와 각종 도시개발 사업이 추진되면서 국·시비 보조금과 교부세 등 이전 재원 비중이 늘었다. 이로 인해 일반회계 규모가 크게 증가하며 재정자립도가 상대적으로 낮아진 셈이다.



인천 중구 영종하늘도시 전경. 인천경제청 제공


여기에 인천시와 중구는 IFEZ를 통해 외국인 투자 유치와 신산업 육성에 몰두하고자 했으나 사업성 악화로 인해 각종 사업이 좌초하거나 지연하면서 재정자립도는 크게 반등하지 못했다.
중구의 재정자립도는 2008년 50%로 반등한 뒤 2009년 49.5%, 2010년 50.1% 등 50% 안팎에서 등락을 반복했다. 급격한 하락세는 멈췄지만 뚜렷한 상승 동력도 확보하지 못한 채 박스권 흐름을 보인 셈이다.
이 같은 흐름은 영종국제도시의 대형 투자사업의 기대와 좌초가 맞물린 결과로 해석할 수 있다. 2000년대 중후반 영종 지역에서는 복합리조트, 관광·레저단지, 국제업무시설 등 대규모 프로젝트가 잇따라 이어졌다. 사업 발표 단계에서는 토지거래 증가와 개발 기대감으로 세입 확대 효과가 일부 나타났지만, 2008년 글로벌 금융위기를 만나 자금 조달에 어려움을 겪으면서 상당수 사업은 무산했다.
■ 인천대교·부동산 호황기…코로나19 타격
인천 중구의 영종국제도시 특징은 ‘대교가 필요한 섬’이라는 것이다. 이로 인해 2011년께는 인천대교 개통 효과가 본격화되고 영종국제도시 부동산 시장이 살아나면서 재정자립도가 소폭 상승하기도 했다. 인천대교는 지난 2009년 개통했지만, 글로벌 금융위기 여파로 초기에는 기대만큼의 경제적 파급효과를 거두지 못했다.
이에 따라 중구의 재정자립도는 2011년 52.1%에서 2013년 54.3%로 2.2%p 상승했다. 이어 2014~2018년 동안은 53% 안팎을 비교적 안정적으로 유지했다. 다만 이 같은 안정세는 공항과 부동산 경기 회복에 기대는 측면이 컸다. 영종국제도시는 대규모 주거단지와 관광·레저시설이 중심을 이루고 있지만, 상시적인 법인지방소득세를 창출할 제조업이나 본사급 기업 등 산업체는 상대적으로 부족한 구조다. 세입 기반이 소비·부동산·항공 수요에 치우쳐 있다는 점에서 외부 충격에 취약할 수밖에 없다는 지적이 이어져 왔다.
중구의 재정자립도는 2018년 53.2%에서 코로나19를 겪은 2020년 47.3%로 6%p 하락했다. 국제선 운항 축소로 인천국제공항 이용객이 급감하면서 항공·관광·면세점 등 지역 주력 산업이 직격탄을 맞았고, 이에 따른 지방소득세와 취득세 등 자체수입이 감소한 영향으로 분석할 수 있다. 반면 방역비와 재난지원금 등 코로나 대응 지출은 늘어나면서 예산 총액이 확대, 재정자립도 하락폭을 키웠다.
이어 중구의 재정자립도는 2021년 48.3%, 2022년 43.8%, 2023년 44.2%, 2024년 43.2%, 2025년 46.2%로 50% 안팎의 박스권을 벗어나 40%대로 내려앉았다. 코로나19 이후 항공 수요가 점진적으로 회복했지만, 공항·관광 산업의 정상화가 지연되면서 지방소득세와 취득세 등 자체수입 회복 속도가 더뎠다. 반면 복지지출 확대와 국·시비 매칭사업 증가로 예산 규모는 꾸준히 늘어나 자체수입 비중이 낮아진 영향이다. 공항 의존형 구조 속에서 안정적인 산업 세원을 충분히 확보하지 못한 구조적 한계가 수치로 드러났다는 분석이 나온다.
특히 최근 중구의 주요 세입원 중 하나인 비행기 재산세도 줄어들고 있다. 항공기가 ‘지방세법’상 등록지를 기준으로 재산세를 부과 받는데, 일부 지자체가 세제감면 등 인센티브를 내세우며 항공기 유치 경쟁에 나섰기 때문이다. 부산 강서구는 2020~2021년 코로나19 상황을 고려해 항공기 재산세율을 인하하는 조례를 개정해 항공사에 감면 혜택을 제공했다.



인천 중구 인천국제공항의 노동자들이 화물작업 하고 있는 모습. 인천국제공항공사 제공


■ 7월 행정체제 개편…'공항 없는 중구’의 성장동력 마련해야
오는 7월 1일 인천형 행정체제 개편으로 중구는 영종구와 제물포구로 나뉜다. 이에 따라 ‘공항 없는 중구’인 제물포구는 새로운 성장동력을 마련해야 하는 과제를 안게 됐다. 지금까지 중구 재정을 떠받쳐 온 인천국제공항과 항공·관광 산업이 영종구로 넘어가면서, 내륙 지역 중심의 제물포구는 세입 구조를 다시 짜야 한다. 인천항 배후 기능과 원도심 상권, 재개발·도시재생 사업이 대안으로 꼽히지만, 공항이 만들어낸 규모의 경제를 단기간에 대체하기는 쉽지 않다.
영종구도 상황이 녹록지 않다. 공항을 품지만, 종전 내륙 중구가 인천항과 대형 물류센터를 중심으로 확보해 온 종업원분 지방소득세와 일부 법인 세원을 함께 가져오지 못한다. 공항·관광 중심 구조에 머무르면 외부 충격에 다시 흔들릴 가능성이 크다. 이에 따라 지역에서는 항공정비(MRO), 항공물류, 첨단산업 등 고부가 산업을 유치해 상시적인 세입원을 키워야 한다는 목소리가 나온다.
중구 관계자는 “영종구와 제물포구 모두 세입원 확충에 대해 고민하고 있다”며 “영종구는 내륙의 대형 물류센터와 인천항 중심의 산업에서 나오는 세입원을 잃게 되고, 중구는 공항이라는 기반시설을 잃게 되는 셈”이라고 했다. 이어 “비행기 재산세에 대한 지방세 감면 등을 인천시 등과 검토하고 있고, 영종지역의 미개발지에 대한 개발 용역도 추진하면서 새로운 성장 가능성을 검토하고 있다”고 덧붙였다.? 경기α팀


※?경기α팀?:?경기알파팀은 그리스 문자의 처음을 나타내는 알파의 뜻처럼 최전방에서 이슈 속에 담긴 첫 번째 이야기를 전합니다.

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이호준 기자 hojun@kyeonggi.com 황호영 기자 hozero@kyeonggi.com 김지혜 기자 kjh@kyeonggi.com 오민주 기자 democracy555@kyeonggi.com 부석우 기자 boo@kyeonggi.com