기후는 슬로건을 읽지 않는다

기후정책은 물리 법칙의 영역에 속한다. 이산화탄소 한 분자는 국무회의를 알지 못하고, 평균기온 0.1도의 상승은 선의와 무관하게 누적된다. 지난 30년간 역대 정부는 기후정책을 "강화해 왔다"고 강조했다. 정부 문서에는 늘 '사상 최대 예산', '전환의 원년', '선도 국가'라는 표현이 등장했다. 그러나 대기 중 온실가스 농도와 연간 배출량 곡선은 한 번도 그 언어에 반응하지 않았다.




정부는 늘 기후정책을 '강화해 왔다'고 강조했다. 야마토통기계 정부 문서에도 늘 '사상 최대 예산', '전환의 원년', '선도 국가'라는 표현이 등장했다. (사진 클립아트코리아)/뉴스펭귄


1990년 우리나라 온실가스 배출량은 연간 2억 9,000만 톤이었다. 이후 경제 규모가 급격히 성장하면서 에너지 소비가 늘었고, 배출량은 2018년 7억 2,000만 톤에 백경게임랜드 도달했다. 정확히 2.5배 증가다. 같은 기간 국내총생산은 4배 성장했다. 일각에서는 성장 대비 배출 효율이 개선됐다고 말하지만, 국제 비교는 이를 허용하지 않는다. 같은 기간 OECD 평균 배출 증가율은 30%에 머물렀다. 한국의 증가폭은 그보다 8배 이상 컸다.
문제는 정책 부재가 아니다. 에너지 시스템의 관성, 산업 공정의 열역학적 바다이야기무료머니 제약, 경제적 유인 구조, 그리고 제도 설계의 차이가 맞물리며 실패를 반복했다. 이 기사는 특정 정부를 비방하기 위한 보도가 아니다. 지난 30년간 한국 기후정책이 공통적으로 빠져들었던 구조적 오류를 데이터로 추적하는 기록이다. "정책은 있었는데 구조는 왜 바뀌지 않았는가?" 이 질문에 답하기 위해 예산의 흐름, 정책 설계, 산업 통계, 국제 비교라는 네 바다이야기게임 개의 축을 따라 시간을 되짚는다.
배출이 문제로 인식되지 않던 시절: 김대중 정부, 기후 이전의 물리학
1990년대 후반부터 2000년대 초반까지 온실가스 배출은 정책적 문제로 인식되지 않았다. 김대중 정부 출범 당시 국정의 최우선 과제는 외환위기 극복과 경제 회복이었다. 에너지의 안정적 확보가 절실했고, 기후변화는 정책 오션파라다이스다운로드 의제의 후순위였다.
1997년 우리나라 온실가스 배출량은 4억 8,120만 톤(CO₂ 환산)이었으나, 외환위기 직후인 1998년에는 4억 1,639만 톤으로 감소했다. 그러나 회복은 빨랐다. 2000년에는 5억 1,179만 톤으로 위기 이전 수준을 넘어섰고, 2001년 5억 2,855만 톤, 2002년 5억 2,137만 톤, 2003년에는 5억 2,925만 톤을 기록했다. 김대중 정부 임기 동안 배출은 명확한 증가 추세였다.
전력 수요는 연평균 6~8%씩 늘었다. 현실적인 선택지는 석탄과 원자력이었다. 석탄은 가격이 낮고 기술적으로 검증돼 있었으며 대규모 전력을 안정적으로 공급할 수 있었다. 석탄 발전 확대와 함께 이산화탄소 배출량은 4년 사이 4,000만 톤이 늘었고 이후 증가 추세를 유지했다.
이 시기 건설된 발전 설비는 30~40년 수명을 전제로 설계돼 이후 수십 년간 우리나라 에너지 구조와 배출 경로를 고정했다. 석탄 소비는 70% 증가했고, 발전 부문 석탄 비중은 20% 미만에서 임기 말 40%에 근접했다. 반면 온실가스 감축 예산은 사실상 존재하지 않았다. 환경부 예산은 대기·수질·폐기물 관리에 집중됐고, 감축은 구조로 굳어졌다.
언어는 바뀌었지만, 시스템은 그대로: 노무현 정부와 열역학의 벽
노무현 정부 출범과 함께 기후변화가 처음으로 정책 언어에 등장했다. '지속가능발전'이 국정 기조에 포함됐고 신재생에너지 보급 목표가 설정됐다. 그러나 에너지 시스템은 쉽게 움직이지 않았다. 철강·석유화학·시멘트 등 에너지 다소비 산업이 경제의 중심에 있었고, 이들 산업은 고온·고압의 열역학적 공정을 필요로 했다.
기후 예산은 별도로 분류되지 않았다. 신재생에너지와 효율 개선, 저탄소 기술 지원 예산이 분산 편성됐을 뿐이다. 전체 국가 예산에서 차지하는 기후 기금 비중은 작았고, 분야별 실집행 내역도 명확히 공개되지 않았다.
배출은 증가했다. 2003년 5억 2,925만 톤에서 2004년 5억 5,334만 톤, 2005년 5억 4,876만 톤, 2007년 5억 6,586만 톤으로 늘었다. 4년 사이 20% 증가했다. 신재생에너지 비중은 2%대 초반에 머물렀다. 정책 언어는 진보했지만 산업 구조는 그대로였다.
'녹색성장'이라는 물리적 착시: 이명박 정부와 탄소 배출 증가
이명박 정부는 기후정책을 성장 전략의 전면에 배치했다. 2009년 18조 원, 2010년 21조 원, 2011년 23조 원 규모의 녹색성장 예산이 편성됐다. 그러나 예산의 상당 부분은 도로·철도·하천 정비 같은 토목 사업에 배정됐다. 22조 원 규모의 4대강 사업이 대표적이다.
대규모 토목 사업은 시멘트와 철강 소비를 동반한다. 시멘트 1톤 생산 때 0.8톤의 이산화탄소가 나오는데 공정 자체에 내재된 배출이다. 결과적으로 감축을 표방한 예산은 물리적으로 배출을 자극했다.
2011년 우리나라 온실가스 배출량은 6억 9천만 톤으로 사상 최고치를 기록했다. 녹색성장 예산을 확대됐지만 총배출량 곡선은 더 가팔라졌다. 정책 언어와 물리적 현실의 충돌이 수치로 드러난 시기였다.
제도는 있었지만, 신호는 약했다: 박근혜 정부와 배출권거래제
박근혜 정부는 2015년 배출권거래제를 도입했다. 그러나 초기 배출권의 97%가 무상 할당됐고, 배출 상한은 느슨했다. 탄소 가격은 톤당 1만 원 안팎에 머물렀다. 기업들은 돈이 많이 드는 설비 전환보다 값싼 배출권 구매를 선택했다.
같은 시기 EU는 탄소 가격을 수십 유로 수준까지 끌어올리며 석탄 발전을 퇴출했다. 차이는 기술이 아니라 제도 설계였다.?

박근혜 정부는 기후 예산은 따로 배정하지 않았다. 정부 예산 자료와 국회 분석에 따르면 신재생에너지 보급, 에너지 효율 향상, 기후변화 대응 연구개발 예산이 분산 편성됐으나 전체 국가 예산 대비 비중은 낮은 수준에 머물렀다. 신재생에너지 예산은 보조금과 연구개발 중심으로 집행됐지만, 전력 시장 구조와 화석연료 중심의 가격 체계를 흔들기에는 역부족이었다. ?박근혜 정부의 기후정책은 제도 도입과 실제 감축 성과 사이의 간극을 드러냈다.?




예산 투입과 감축 속도는 정비례하지 않았다. 사진은 독자 이해를 돕기 위한 이미지. (사진 클립아트코리아)/뉴스펭귄


가장 많은 예산, 가장 느린 감축: 문재인 정부와 시스템 지연
문재인 정부는 2050 탄소중립 선언과 함께 전례 없는 재정을 투입했다. '한국판 그린뉴딜'에 연평균 30조 원을 투입했다. 전기차와 수소차 구매 보조금에 매년 2~3조 원을 투자했다. 태양광·풍력 중심의 재생에너지 보급에는 연 4~5조 원을 배정됐다. 건물 에너지 효율 개선, 스마트 그리드, 수소 인프라, 녹색 산업 연구개발 예산도 함께 확대됐다.
2020년 온실가스 배출량은 6억 5,000만 톤 수준으로 감소했다. 코로나19 팬데믹에 따른 산업 위축 결과였다. 이후 경제 회복과 함께 배출은 다시 증가(2021년 6억 8,000만 톤) 압력을 받았다. 보조금은 선택지를 늘렸지만 구조를 닫지는 못했다.
정권 말까지 녹색전환에 투자한 예산은 지방 재정과 민간 자본을 포함해 73조 4천억 원이었다. 숫자만 놓고 보면 이전 어느 정부보다 공격적인 기후 재정 투자였다. 이처럼 문재인 정부는 역대 가장 많은 예산을 투입했지만 감축 속도는 가장 느렸다. 방향을 바꾸는 데는 성공했지만, 구조적 전환 설계를 실패했다는 지적을 받았다.?
기술 낙관주의와 정책 중단: 윤석열 정부의 탄핵
윤석열 정부는 기후 정책의 중심을 원자력, 수소, 탄소포집저장기술(CCUS)로 옮겼다. 감축의 초점을 당장의 구조 전환보다는 미래 기술의 성숙에 뒀다. 장기적 기술 투자의 필요성은 분명했지만, 시간 축에서는 한계가 뚜렷했다. CCUS의 상용화는 2035년 이후로 밀렸고, 수소 역시 상당 부분이 화석연료 기반 생산에 의존했다. 반면 한국은 2030년까지 2018년 대비 온실가스 40% 감축이라는 단기 목표를 이미 설정한 상태였다.
기후예산의 구성은 이러한 정책을 반영했다. 윤석열 정부가 계획한 기후 예산은 89조 9,000억 원으로 추산됐다. 재임 기간 동안 실제 예산 편성과 집행 과정에서는 일부 항목이 삭감되거나 축소되기도 했다. 그리고 재정 건전성과 시장 자율을 강조하며 보조금 의존 구조에서 벗어나겠다는 입장을 밝혔다.?
이 과정에서 규제 기조도 바뀌었다. 재생에너지 인허가 절차는 간소화보다 규제에 무게가 실렸고, 석탄 발전 감축 속도는 조정됐다. 배출권거래제 역시 상한 강화보다는 산업계 부담 완화 기조가 유지되면서 낮은 탄소 가격은 설비 전환을 자극하지 못했다. .
윤석열 정부는 2025년 말 탄핵으로 임기를 마치지 못했다. 기후정책은 중장기 전략으로 정착되기 전 중단됐고, 감축 목표와 수단의 간극은 해소되지 않은 채 남았다.
기후정책은 선언이 아니라 계산의 과학이다
역대 정권의 기후정책 키워드는 '그린'이었다. 때로는 포괄적인 담론이었고, 성장의 새 이름이었으며, 미래 산업의 상징이 되기도 했다. 하지만 늘 곧추선 배출의 그림자가 따라다녔다. '한 해 배출이 실제로 얼마나 줄었는가'라는 질문에는 답변을 외면했다.
지난 30년의 교훈은 분명하다. 예산의 크기와 감축의 크기는 달랐다. 보조금은 구조를 바꾸지 못했고, 책임 없는 목표는 반복됐다. 기후정책은 설계의 문제이며, 계산의 과학이다. 어떤 예산이 언제 어디서 몇 톤의 탄소를 줄였는지 기록되지 않는 정책은 존재하지 않은 것과 같다.