1. 머리말국회에서 국민의힘 의원을 제외한 여야 187명의 국회의원이 공동으로 개헌안을 발의하였고, 지난 4월 7일 대통령이 국무회의의 심의를 거친 헌법개정안을 공고하였다. 이번 개헌은 국가 운영의 근본 틀을 재구성하는 수준의 개혁이라기보다는, 향후 개헌을 본격화하기 위한 논의의 물꼬를 트는 성격이 강하다. 개헌안이 국민투표에 부쳐지기 위해서는 국회 재적 의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻는 것이 관건이 된다.
나는 개헌안을 보고 평소 의문을 가졌던 사항에 대하여 이 자리에서 피력하고자 한다. 9차례의 개헌이 이루어지는 동안 그리고 이번에도 간과되어 온 것이 헌법전문에 명시된 '1948년 릴짱릴게임 7월 12일에 제정되고'라는 표현이다. 이 문구는 역사적 사실과 완전히 부합한다고 보기 어렵고, 법치주의와도 배치되는 측면이 있다. 이러한 점에서 헌법전문의 '7월 12일'을 '7월 17일'로 바로잡는 문제는 단순한 형식적 수정에 그치지 않고, 헌법의 정통성을 확보하고 헌법의 기초를 바로 세우는 작업이라 할 수 있다.
2. 개헌안의 주요 오션파라다이스릴게임 내용에 대한 검토이번 개헌안에는 부마민주항쟁과 5·18 민주화운동의 헌법전문 명시, 국회의 계엄 해제요구권 강화, 지역균형발전 규정의 보강 등이 포함되어 있다. 개별 사안만 놓고 보면 큰 이견이 없어 보일 수 있다. 헌법개정의 핵심적 사항이라고 할 수 있는 기본권의 실질적 확충이나 권력구조 개편은 전혀 포함되어 있지 않다.
먼저, 헌법전 릴게임손오공 문에 특정 민주화운동을 명시하려는 시도는 민주주의 발전의 역사적 맥락을 반영하려는 취지로 이해될 수 있다. 그러나 헌법전문은 개별 사건의 열거가 아니라 헌법 질서의 보편적 이념을 천명하는 규범적 선언이다. 따라서 특정 사건을 추가하기 시작할 경우, 어떤 사건을 포함하고 배제할 것인지에 대한 기준이 불명확해질 수 있다. 이미 헌법전문은 3·1운동과 4·19혁 오션파라다이스게임 명을 통해 역사적 정통성을 밝히고 있으며, '불의에 항거한 민주이념'이라는 문구는 다양한 민주화운동을 포괄적으로 담아낼 수 있다. 이러한 점에서 개별 사건의 추가는 헌법의 간결성과 일반성을 약화시킬 가능성이 있다.
다음으로 국회의 계엄 해제요구권 강화 문제를 살펴볼 수 있다. 이는 비상권력에 대한 민주적 통제를 강화한다는 점에서 긍정적 의 골드몽사이트 미를 갖는다. 계엄은 본질적으로 대통령의 국가긴급권 행사이며, 그에 대한 정치적·법적 책임 역시 대통령을 수반으로 하는 행정부가 부담한다. 그럼에도 불구하고 계엄해제요구권을 넘어 계엄해제 권한까지 국회가 직접 행사하게 된다면 권한과 책임의 불일치가 나타날 수 있다. 또한 국군 통수 체계의 일관성이 흔들리거나, 정치적 상황에 따라 계엄 해제 여부가 좌우될 위험도 배제할 수 없다. 따라서 국회는 강력한 통제권을 행사하되, 최종적 해제 행위는 행정부가 담당하는 구조가 보다 균형적이라 할 수 있다.
나아가 지역균형발전 규정의 강화 역시 신중한 접근이 필요하다. 수도권 집중 완화라는 정책적 목표는 정당하지만, 이를 헌법상 강한 국가 의무로 규정할 경우 중앙정부의 권한이 확대되어 국가개입이 확대될 가능성이 있다. 중앙의 재정 지원과 정책 개입이 확대되면, 지방자치단체는 자율적 정책 주체라기보다 중앙 정책의 집행 단위로 기능할 위험이 있다. 이로 인해 지방분권의 핵심인 자치권과 책임성이 약화될 수 있다. 따라서 지역균형발전은 중앙의 직접적 통제보다는 지방의 자율적 역량을 강화하는 방향으로 설계될 필요가 있으며, 헌법 규정은 자치분권과 지역균형발전이라는 두 마리 토끼를 동시에 잡는 방향으로 나아가는 것이 바람직하다.
3. 헌법전문의 제정일과 공포의 의미헌법전문은 국가의 기본 가치인 국민주권, 자유와 평등, 법치주의와 민주주의를 천명하여 국가공동체가 나아가야 할 방향과 목표를 선언하고 이를 확인하는 규범적 선언이다. 이처럼 헌법전문은 국가의 정체성을 반영하고 이를 고양하는 기능을 수행한다. 헌법전문의 법적 성격과 관련하여 학설은 단순한 정치적 선언으로 볼 것인지, 헌법적 규범성을 인정할 것인지에 대해 견해가 나뉜다. 그러나 우리 헌법재판소는 헌법전문 역시 헌법 해석의 기준이 되는 규범적 효력을 가진다고 보아, 헌법 질서 전반의 해석 지침으로 기능함을 인정하고 있다.
이러한 헌법전문의 규범적 성격을 이해하기 위해서는 헌법이 어떤 방식으로 성립하고 국민에게 효력을 갖게 되는지를 함께 살펴볼 필요가 있다. 법치주의의 기본 원리에 따르면 법은 국민에게 알려져야 비로소 효력을 가진다. 현행 헌법 제53조 제1항, 제6항 및 제7항(법률안에 대한 대통령 공포), 제130조 제3항 (헌법개정안에 대한 대통령 공포)와 '법령 등 공포에 관한 법' 역시 법률은 대통령의 공포를 통해 성립하고, 공포된 날부터 효력을 발생한다고 규정하고 있다. 헌법을 제·개정하는 경우에도 마찬가지이다. 국회의 의결은 입법 과정의 핵심이지만 그것만으로 법적 효력이 완성되는 것은 아니며, 공포라는 절차를 통해 국민에게 법의 존재와 내용이 알려질 때 비로소 법은 효력을 갖게 된다.
이 점에서 중요한 것은 '공포'의 의미이다. 공포는 단순한 형식적 절차가 아니라 법이 대외적으로 효력을 갖기 위한 필수적 절차이다. 우리나라에서는 대통령의 서명·재가는 법률안에 대한 내부적 승인 절차로 이해되며, 공포는 관보 게재 등을 통해 법령을 국민에게 알리는 외부적 효력 발생 행위로 이해된다. 이러한 구조에 따르면 국회 의결과 재가만으로는 법률의 효력이 발생하지 않으며, 공포 절차를 거쳐야 비로소 법으로서 효력이 완성된다고 볼 수 있다.
1948년 제헌헌법의 성립 과정 역시 이러한 법리와 연결된다. 제헌국회는 1948년 5월 10일 총선거로 구성된 이후 헌법 초안을 심의하여 같은 해 7월 12일 본회의에서 이를 의결하였다. 현행 헌법전문에 기재된 '1948년 7월 12일에 제정되고'라는 표현은 이 의결일을 의미한다. 그러나 같은 해 7월 17일, 제헌국회의장은 헌법 공포식을 거행하고 이를 공식적으로 선포하였다. 이러한 공포를 통해 제헌헌법은 비로소 국민에게 효력을 갖는 헌법으로서의 지위를 획득하였다.
이와 관련하여 제헌헌법의 성립을 단순히 의결 시점에 한정할 것인지, 아니면 공포한 시점으로 볼 것인지는 중요한 헌법해석 문제이다. 공포를 법 효력 발생의 핵심 단계로 이해하는 입장에서 보면, 헌법의 '제정'은 7월 12일 의결이 아니라 7월 17일 공포를 통해 완성되었다고 볼 수 있다. 제헌절을 7월 17일로 기념해 온 역사적 관행 역시 그러한 이해를 반영한 것이라 할 수 있다.
더 근본적으로는, 헌법전문상 '7월 12일 제정'을 무비판적으로 고수해 온 것은 헌법의 성립 절차와 효력 발생의 헌법적 근거, 즉 헌정 질서의 정통성과 불가분하게 연결되어 있다는 점을 간과한 것이다. 헌법전문의 문언이 역사적 실질과 합치하도록 바로잡는 것, 그것이야말로 이름과 실질을 온전히 갖춘 명실상부(名實相符)한 헌정 질서를 세우는 첫걸음이라 할 수 있다.
4. 맺음말국정에 대한 중간평가의 성격을 갖는 지방선거와 동시에 시급하지 않은 개헌안을 국민투표에 부치는 것은 국가재정의 비효율을 초래할 뿐만 아니라, 유권자의 관심을 분산시켜 판단을 흐리게 할 우려가 있다.
헌법전문은 국가의 정체성과 헌정 질서의 정통성을 대외적으로 천명하는 규범적 선언이다. 그 안에 역사적 사실과 어긋나는 표현이 남아 있다면, 국가 공동체의 기본적 구조설계(Strukturplan)인 헌법의 성립 과정을 부정확하게 기록하는 셈이 된다. 2026년 제헌절이 18년 만에 공휴일로 재지정됨으로써 그 역사적 의미는 더욱 강조되고 있다. 따라서 개헌안에 헌법전문의 '1948년 7월 12일에 제정되고' 부분을 '1948년 7월 17일에 공포되고'로 수정하는 내용을 포함할 필요가 있다.
헌법 개정은 단순한 조문 수정이 아니라, 국가가 지향하는 가치와 질서를 확인하는 과정이다. 경성헌법인 우리 헌법을 단편적으로 개헌할 것이 아니라, 1987년 체제 이래의 기본권 확대와 권력구조 개편을 아우르는 종합적 개헌이 공청회 등을 통해 신중하게 이루어질 필요가 있다. 다만 그에 앞서 헌법의 기초적 요소에 대한 정확성 확보가 선행되어야 함은 물론이다. 그런 점에서 헌법전문에 기재된 제헌헌법 제정일의 수정은 작지만 결코 가볍지 않은 문제라 할 수 있다.
김용섭 명예교수(전북대 로스쿨)