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새 정부, 개혁 위한 좋은 거버넌스는
박태균 서울대 국제대학원 교수
1947년 미국에서는 국가안보회의가 설치되었다. 대외정책과 관련된 가장 중요한 정책을 결정하는 기구였다. 1947년 이전에는 국무성·전쟁성(육군성)·해군성 장관이 참여하는 삼성조정위원회(SWNCC)가 있었고, 여기에 공군성이 추가되어 사성조정위원회(SANACC)로 바뀌었다가 중앙정보국(CIA)이 추가되면서 국가안보회의로 조정되었다.
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「 50년대 군·관료 중심의 NSC 역할, 케네디 정부 들어 백악관이 대체 이후 미국의 대외정책 평가 갈려…데탕트 일궜지만 베트남전 등 오판 박정희, 5·16 진압할 뻔 했던 이한림 관료로 중용해 경부고속도 건설 70년대 청와대로 힘 집중, 공무원 승진 관행 왜곡돼 관료 사회 흔들려 」
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이후 미국의 중요한 문서는 국가안보회의 이름으로 제출되었다. 1948년 대한민국 정부 수립 직후 국가안보회의에서 8번째 나온 문서(NSC 8)는 몇 차례의 수정을 거치면서 주한미군 철수와 한국에 대한 경제부흥 원조를 규정하였다. 초안이 제출되면 몇 차례의 수정과정을 거치면서 의견이 추가될 때마다 본래 문서 뒤에 추가 번호가 붙었다.퍼시스 주식
국가안보회의 중심의 정책 결정 1950년에는 미국 냉전정책의 대표적 문서인 국가안보회의 68번째 문서(NSC 68)가 제출되기도 했다. 1949년 소련이 예상보다 빨리 핵개발에 성공했고, 세계에서 가장 큰 시장인 중국에서 공산주의 혁명이 일어나면서 미국의 냉전정책이 변화한 것이었다. 이 문서는 북한의 남침 직후 미군 참전을 뒷받침하는매장판황금성
중요한 정책 문서로 평가받기도 한다.
트루먼 행정부에 이어 1953년 취임한 아이젠하워 대통령도 대외정책에서 국가안보회의가 가장 중요한 기관이었다. 국가안보회의에 참여하는 주요 부서의 책임자들이 확대되었다. 국무성과 국방성 장관이 참여하였고, 사안에 따라서 합동참모본부장이나 주요 군 지휘관, 그리고 중앙정보부장과 예산국 국장 등이 참여알라딘체험머니
했다. 이들의 논의는 모두 자료로 남아 있다.
한국전쟁 이후에도 한국에 대한 정책은 대부분 국가안보회의에서 논의되었다. 1954년의 14번째 문서(NSC 5514)나 1957년의 2번째 문서(NSC 5702), 그리고 1960년에 나온 18번째 문서(NSC 6018) 등이 그 대표적 예였다. 논란이 되었던 한국의 중립화 방안, 주한미군과 한국군 감축안, 주한미군에 전술핵 설치방안, 한국의 경제개발을 위한 기술원조안, 그리고 부패문제 해결을 위해 공무원과 경찰의 월급 인상 방안 등의 주요 내용들이 포함되어 있다.
정책 결정이 백악관으로 1960년 케네디 대통령이 당선되면서 대외정책을 논의하는 방식에 변화가 나타났다. 국가안보회의의 문서는 줄어들었고, 백악관에서 특별전담팀(Task Force)을 조직하기 시작했다. 케네디 대통령은 대통령 취임 이전부터 몇 개의 특별전담팀을 조직했다. 대외원조와 관련된 팀도 있었고, 한국에 대한 정책을 만드는 팀도 구성되었다.
이름은 대통령 특별전담팀(Presiden tial Task Force)이었다. 여기에는 이전의 국가안보회의와 다르게 지위와 관계없이 해당 이슈의 전문가들이 참여했다. 특히 대통령의 안보비서관과 백악관 참모, 그리고 해외에서 활동했던 관료들이 주요 멤버였다. 당시 사람들은 지근에서 케네디를 보좌한 사람들을 찰스강 그룹(Charles River Group)이라고 부르기도 했다.
찰스강은 보스턴을 가로지르는 강이다. 하버드 대학과 매사추세츠 공과대학(MIT)은 찰스강의 북쪽에 접해 있다. 케네디는 하버드 대학 출신이었고, 부처와 백악관에 하버드와 MIT 출신들이 대거 포진하기 시작했기 때문에 찰스강 그룹이라는 이름이 붙었다. 주류가 아닌 케네디 대통령이 이전 정부와는 다른 정책을 설계하기 위해서 기존의 관료들로부터 자유로우면서 대통령의 개혁을 효과적으로 추진할 수 있는 방안이었다.
변화된 정책 결정 과정 케네디는 특별전담팀을 통해 군사 분야 중심의 원조를 경제개발 원조로 바꾸었다. 5·16 군사정변을 전후하여 한국에 대한 대통령 특별전담팀도 조직되었다. 미국의 대외원조 효율성을 높이기 위한 전담팀도 있었고, 군사정부의 인정, 1962년의 통화개혁과 군사정부의 초기 경제개발계획 반대와 노동집약적 경공업의 추진, 1963년 민정 이양 번복에 대한 강한 비판 등이 특별전담팀을 주도한 찰스강 그룹에 의해 이루어졌다.
이러한 방식은 베트남 전쟁을 수행한 존슨 정부에서도 계속되었고, 베트남 전쟁의 주요 정책이 백악관 내 안보팀에서 결정되었다. 닉슨 정부는 키신저 안보보좌관에게 대외정책 최종 결정의 전권을 부여했다. 국가안보회의에서의 논의는 키신저를 통해 대통령에게 전달되었고, 대통령과 키신저의 결정은 때로 관련 부처의 관료들과 충분히 논의되지 않은 채 결정되기도 했다.
1960년대 이후 미국은 대외정책에서 ‘개발의 시대’, ‘데탕트’, 그리고 ‘인권외교’와 같은 세계사적으로 큰 족적을 남겼지만, 그에 대한 평가는 그다지 긍정적이지 못하다. 세계정세의 급격한 변화가 요인이 되었을 수도 있지만, 장기적 연속성보다는 즉자적 대응과정이 이어졌다. 베트남 전쟁에 대한 오판, 1970년대 후반 이란과 니카라과 사태, 그리고 소련의 아프가니스탄 침공에 대해 미국의 실패한 대응은 그 대표적 사례였다.
1960년대 한국의 전문관료제의 형성 1960년대 한국에서는 다양한 부처에 전문관료들이 정책을 결정했다. 각 부처의 장관과 관료들은 주요 정책 결정 과정에서 중요한 역할을 했다. 경부고속도로 건설과정에서 이한림 건설부 장관은 핵심적 역할을 담당했다. 여기에 대통령의 정책 자문기구로 경제과학심의회의는 주요 정책에 대해 자문하는 역할을 했다.
이한림 장관은 5·16 군사정변 시 주한유엔군사령관이 쿠데타군을 진압하기 위해 동원하려고 했던 부대의 사령관이었고, 이로 인해 정변 직후 체포되기도 했었다. 그러나 그는 곧 석방되었고, 박정희 대통령의 육사 동기인 그는 건설부장관에 임명되었다. 박정희 대통령은 그에게 육사 동기로서 자신을 편안하게 호칭하고 전권을 맡아줄 것을 부탁했다.
당시 대통령이 경제정책을 가장 많이 논의했던 사람은 김학렬 경제기획원 장관이었다. 대통령 비서실에 근무하기도 했지만, 경제기획원과 재무부를 거친 정통 관료였다. 김학렬은 대통령의 경제 과외교사라는 얘기를 듣기도 했다. 주요 정책을 전문 관료들과 의논하고, 관련 부처에 전권을 맡기는 방식이었다. 제2차 경제개발 5개년계획 입안까지의 과정이었다.
정책 결정의 중심이 된 청와대 1970년대에 들어서면서 박정희 정부의 정책 결정 방식에 변화가 나타났다. 중요한 정책의 논의와 결정 과정이 청와대로 집중되기 시작했던 것 같다. 1960년대 말 가장 중요한 문제는 부실기업 문제였다. 수출주도형 경제성장을 위해서는 기업들이 차관을 도입해 생산시설을 들여와야 했는데, 이를 위해서는 정부의 지불보증이 필요했다.
이 과정에서 기업들이 과도한 차관과 사채를 쓰게 되면서 부실기업들이 양산되었다. 부실기업과 부동산 문제를 처리·조사하는 기구를 청와대에 설치했다. 또한 주한미군 7사단 철수 이후 자주국방의 기치 아래 군수산업 정책을 청와대에서 입안·결정하였다. 오원철 경제수석비서관이 핵심적 역할을 맡았다. 8·3 사채 동결 조치는 김용환 청와대 외자담당비서관이 주관했다.
정책 결정 과정의 중심이 각 부처에서 청와대로 이전된 것이다. 대통령의 눈에 띈 부처의 몇몇 관료들이 청와대 비서실로 자리를 옮겨 핵심적 역할을 하기 시작했다. 김학렬이나 김종필과 같이 조언을 했던 주요 인물들이 권력의 중심에서 멀어진 시기이기도 했다.
소수의 선택된 전문관료들에 의해 청와대에서 정책 결정이 이루어지면서, 빠르고 효율적인 진행이 가능했다. 그 과정에 참여한 관료들은 부처로 돌아간 이후 고속 승진을 했다. 그러나 부처에서 정상적 과정을 통해 승진하는 것보다는 청와대를 다녀오는 것이 승진을 위해 더 효과적인 길이 되는 순간 합리적 관료제도는 흔들릴 수밖에 없다.
합리적 균형추의 필요성 2017년에 이어 2025년 다시 한번 인수위원회 없이 정권이 출범했다. 정부는 준비할 시간이 충분하지 않았기 때문에 급하게 할 일이 너무나 많다. 일을 빠르게 처리하기 위해서는 일상적 과정을 거치기 어려운 상황이다. 이러한 상황에서 미국과 한국 현대사에서 경험했던 정책 결정 과정의 변화는 중요한 교훈을 줄 수 있을 것이다.
해방 후 80년 동안 한국은 갖은 위기를 극복해왔다. 그리고 한국은 신생국에서 세계 경제를 선도할 수 있는, 몇 안 되는 국가 중 하나가 되었다. 지금의 한국이 가장 자랑할 수 있는 것은 민주주의가 정착했다는 것과 합리적인 전문관료제도가 만들어졌다는 것이다. 적은 보수에도 불구하고 대부분의 전문관료들이 국가와 행정의 기틀을 든든하게 지키고 있다.
이를 통해 한국에는 좋은 거버넌스가 정착했다. 경제성장에서 좋은 거버넌스는 가장 핵심적 조건의 하나다. 부패의 와중에서도 한국은 모범적 굿 거버넌스 국가가 되었다. 그러나 지난 몇 년간 한국의 관료제는 심각하게 흔들렸다. 관료들의 복지부동도 문제이지만, 그들을 그렇게 만드는 이유가 무엇인지도 고민해야 한다. 개혁과 전환을 빠르고 효율적으로 추진하는 과정에서 집중과 분산의 장단점을 고민하면서 굿 거버넌스가 더 빛나기를 기대해 본다.
박태균 서울대 국제대학원 교수
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